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Ley Cholito: cuando una ley vigente comienza a ser derogada en los hechos

Animales abandonados | Roman Odintsov en Pexels

Una lectura jurídico-animalista sobre el recorte presupuestario 2027, la eficacia material de la Ley N.º 21.020 y la responsabilidad estatal en su implementación.

La Ley N.º 21.020 sobre Tenencia Responsable de Mascotas y Animales de Compañía, conocida como Ley Cholito, fue promulgada en 2017. Su importancia no radica únicamente en haber establecido obligaciones para quienes conviven con animales. La ley construyó una política pública destinada a proteger el bienestar animal, prevenir el abandono, controlar éticamente la población de animales de compañía, proteger la salud pública y el medio ambiente, establecer sistemas de identificación y registro y distribuir responsabilidades entre el Estado, los municipios y la ciudadanía.

Hoy esa institucionalidad enfrenta una pregunta incómoda: ¿qué ocurre cuando una ley continúa plenamente vigente, pero el Estado reduce de manera extraordinaria los recursos con los que se materializan buena parte de sus objetivos?

El proyecto de Ley de Presupuestos para 2027 propone reducir los recursos del Programa de Tenencia Responsable de Animales de Compañía —PTRAC— desde aproximadamente $3.634 millones en 2026 a $514 millones en 2027. Es decir, una disminución cercana al 86%. No se trata de la derogación formal de la Ley Cholito. Tampoco corresponde jurídicamente afirmar que estamos frente a una derogación tácita. Pero sí obliga a discutir un fenómeno diferente: la progresiva pérdida de eficacia material de una ley por debilitamiento de los instrumentos necesarios para ejecutarla.

No es derogación tácita

El artículo 52 del Código Civil establece que la derogación de las leyes puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando una nueva ley declara que deroga a la anterior, y es tácita cuando contiene disposiciones incompatibles con aquella.

Por lo tanto, en términos estrictamente jurídicos, una reducción presupuestaria no deroga tácitamente la Ley N.º 21.020. La ley sigue vigente, sus obligaciones permanecen y los órganos públicos continúan sometidos al marco jurídico que ella establece. Pero que una ley permanezca formalmente vigente no significa necesariamente que conserve intacta su capacidad de producir los efectos para los cuales fue creada.

Aquí surge un problema distinto y especialmente relevante desde la perspectiva de la efectividad del Derecho: aquello que, como categoría crítica, podemos denominar derogación de facto.

No hablamos de una nueva institución jurídica de derogación ni pretendemos reemplazar las categorías del Código Civil. Hablamos de una situación material: el Estado conserva una ley, sus objetivos y sus obligaciones en el plano normativo, pero debilita de tal manera los medios destinados a hacerla efectiva que su cumplimiento puede volverse extraordinariamente difícil en el territorio.

La contradicción es evidente: la norma continúa ordenando actuar, mientras disminuyen severamente los instrumentos para hacerlo.

La Ley Cholito no es solamente un registro de mascotas

Reducir la discusión a la existencia del Registro Nacional de Mascotas sería desconocer la estructura de la Ley N.º 21.020.

Su artículo primero establece entre sus objetivos proteger la salud y el bienestar animal, proteger la salud pública, la seguridad de las personas, el medio ambiente y las áreas naturales, controlar la población de animales de compañía y regular las responsabilidades derivadas de su tenencia.

La ley contempla además campañas de educación; programas para prevenir el abandono y favorecer la reubicación; esterilización masiva; identificación y registro; manejo sanitario; regulación de criaderos y centros de mantención temporal; fiscalización y coordinación entre órganos del Estado y municipalidades. Expresamente prohíbe utilizar el sacrificio como sistema de control de población animal.

El artículo 12 llega todavía más lejos: faculta a las municipalidades para rescatar animales sin identificación encontrados en espacios públicos, sanitizarlos, esterilizarlos y reubicarlos, señalando expresamente que SUBDERE podrá proveer los recursos necesarios para que esas acciones sean desarrolladas por los municipios directamente o a través de terceros.

Por eso resulta jurídicamente incorrecto trasladar toda la responsabilidad de implementación a las municipalidades.

La tenencia responsable constituye una obligación ciudadana, pero su promoción y ejecución también forman parte de una arquitectura pública en la que intervienen la Administración del Estado, SUBDERE, los ministerios competentes, los municipios y organizaciones de la sociedad civil.

El Estado no puede construir un sistema en el cual exige identificación, control reproductivo, prevención del abandono y bienestar animal y, simultáneamente, tratar los mecanismos que permiten alcanzar esos objetivos como si fueran prestaciones accesorias.

Evaluar no significa paralizar

La explicación entregada públicamente para justificar el cambio presupuestario apunta a una cuestión atendible: el programa requiere evaluación, indicadores de impacto y evidencia respecto de sus resultados. En eso no existe contradicción. Toda política pública financiada con recursos públicos debe ser evaluada.

Debe conocerse su cobertura, eficacia, eficiencia, distribución territorial, costo por prestación y capacidad efectiva para disminuir abandono, reproducción descontrolada, animales sin identificación, mordeduras y otros problemas asociados. Precisamente por eso las observaciones formuladas en torno al programa deben ser tomadas en serio.

El artículo previo elaborado por Alcalde Cabezón ya advertía que antecedentes vinculados al reporte RADAR N.º 2 de 2026 habían puesto de manifiesto riesgos y debilidades de implementación. Pero una observación de control constituye una alerta para corregir gestión, no una demostración de que la política pública dejó de ser necesaria.

Confundir ambos planos conduciría a una conclusión peligrosa: que cuando una política pública presenta debilidades de gestión, la respuesta adecuada sería reducir sustancialmente su capacidad de intervención.

No necesariamente. Si existen problemas de focalización, deben corregirse. Si faltan indicadores, deben construirse. Si existen recursos mal ejecutados, deben exigirse responsabilidades. Si una modalidad de intervención no demuestra eficacia, debe rediseñarse.

Pero evaluar no exige suspender la capacidad asistencial mientras se evalúa. La evaluación y la continuidad operacional no son conceptos incompatibles. En gestión pública pueden y deben coexistir.

Valparaíso: cuando la discusión deja de ser abstracta

La experiencia territorial permite observar el problema con mayor precisión.

A través de solicitudes de transparencia realizadas por Alcalde Cabezón se estableció que la Municipalidad de Valparaíso recibió recursos SUBDERE vinculados al programa en 2022 por $34,5 millones y en 2024 por aproximadamente $93 millones. Durante el período informado oficialmente de 2026 no se registraban nuevas transferencias del programa para la comuna.

Existe además un elemento relevante: los $127,5 millones transferidos previamente fueron ejecutados íntegramente y sus rendiciones se encontraban aprobadas. Por tanto, los antecedentes revisados no permiten atribuir la ausencia de nuevas transferencias a recursos pendientes de ejecución o de rendición.

Este caso demuestra por qué una evaluación nacional no puede limitarse a observar cifras agregadas.

Debe preguntarse qué comunas recibieron recursos, en qué años, para qué prestaciones, con qué continuidad y respecto de qué población animal.

La discontinuidad territorial también constituye un resultado de política pública

Y porque una esterilización que no se realiza, un animal que no se identifica o una intervención veterinaria preventiva que desaparece no son únicamente datos presupuestarios: producen consecuencias acumulativas sobre bienestar animal, abandono, reproducción y salud comunitaria.

La responsabilidad estatal no termina cuando transfiere el dinero

La ejecución municipal no transforma automáticamente una política nacional en responsabilidad exclusiva de los municipios. Una política pública descentralizada sigue requiriendo rectoría, continuidad, estándares, mecanismos de financiamiento, seguimiento y evaluación.

De lo contrario se instala una desigualdad previsible: las comunas con mayores ingresos propios podrán sostener determinadas prestaciones mientras aquellas con presupuestos más restringidos dependerán crecientemente de transferencias externas, voluntariado o capacidad de organizaciones animalistas.

La consecuencia es especialmente problemática desde una perspectiva de derechos y bienestar animal: el acceso a medidas básicas de prevención termina dependiendo del código postal del animal y de la capacidad económica de la comunidad que lo rodea.

El voluntariado animalista cumple una función social invaluable, pero no puede convertirse en un sustituto estructural de la política pública. Las organizaciones de rescate no pueden ser el último prestador disponible cada vez que disminuye la capacidad estatal.

El problema de juridicidad y eficacia

Los artículos 6 y 7 de la Constitución establecen que los órganos del Estado deben someter su actuación a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y actuar dentro de sus competencias y de la forma prescrita por el ordenamiento jurídico. De ello no se desprende automáticamente que toda reducción presupuestaria a un programa que ejecuta una ley constituya una infracción constitucional. Esa afirmación sería jurídicamente excesiva.

Pero sí existe una pregunta legítima de coherencia institucional: ¿hasta qué punto puede disminuirse el soporte material de una política creada para ejecutar obligaciones legales antes de afectar seriamente la eficacia práctica de la propia ley? Esa es la discusión que el Congreso debe dar durante la tramitación presupuestaria.

No basta saber cuánto dinero quedará. Debe determinarse qué componentes de la Ley N.º 21.020 seguirán siendo efectivamente ejecutables con ese financiamiento, cuál será su cobertura territorial y qué ocurrirá con las prestaciones cuando finalicen los proyectos actualmente en ejecución.

Una ley no se protege solo evitando derogarla

La Ley Cholito puede permanecer publicada en el Diario Oficial, mantener intactos sus artículos y conservar todos sus registros. Y, sin embargo, perder progresivamente presencia en las calles, barrios y comunas.

Ahí radica el sentido de hablar de derogación de facto: no como categoría formal del Código Civil, sino como advertencia política y jurídica respecto de una ley que conserva vigencia normativa mientras disminuye peligrosamente su capacidad de transformar la realidad.

El argumento de que el programa debe ser evaluado no responde por sí solo a esa preocupación.

Evaluar es correcto. Medir impacto es indispensable. Fiscalizar los recursos es obligatorio. Pero evaluar una política no exige retirar las herramientas con las que opera.

El desafío para 2027 debería ser precisamente el contrario: evaluar, corregir y exigir resultados manteniendo una capacidad mínima suficiente para cumplir la ley.

Desde Alcalde Cabezón - Gobierno Animal  creemos que la discusión presupuestaria debe transparentar, al menos, cuatro elementos: qué prestaciones continuarán; cuántos animales y comunas podrán cubrirse; qué financiamiento nuevo existirá durante 2027; y qué ocurrirá con aquellos territorios que actualmente no cuentan con proyectos vigentes.

Porque existe una responsabilidad que no puede transferirse indefinidamente a municipios, organizaciones y familias.

La tenencia responsable es una obligación de las personas, pero hacer posible una política nacional de tenencia responsable también es responsabilidad del Estado.

Una democracia no solo debe preocuparse de que sus leyes continúen escritas. Debe preocuparse de que puedan cumplirse.

Y para miles de animales, esa diferencia no es semántica ni presupuestaria. Es la diferencia entre una ley vigente y una ley verdaderamente viva.

Fuentes y antecedentes

·       Ley N.º 21.020 sobre Tenencia Responsable de Mascotas y Animales de Compañía. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

·       Código Civil de Chile, artículo 52. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

·       Constitución Política de la República de Chile, artículos 6 y 7. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

·       Proyecto de Ley de Presupuestos 2027 y antecedentes públicos sobre reducción del Programa de Tenencia Responsable de Animales de Compañía (PTRAC).

·       SUBDERE. Oficio N.º 2987/2026, de 11 de agosto de 2026. Respuesta a solicitud AB002T-0005507. Período informado: enero de 2022 a junio de 2026.

·       Municipalidad de Valparaíso. Respuesta a solicitud MU332T0007739, de 17 de agosto de 2026.

·       Cámara de Diputadas y Diputados. Oficio fiscalizador N.º 16594, de 7 de julio de 2026, sobre observaciones del reporte RADAR N.º 2 de 2026.